【刊庆专题】余祖光：对《对我国职业教育立法问题的探讨》一文的学习体会

对《对我国职业教育立法问题的探讨》一文的学习体会

余祖光

摆在案头的文章，是一篇探讨职业教育立法问题的文章，出自一位当年职教圈内大家熟知并尊重的吴福生先生的手笔。它刊登在1993年《中国职业技术教育杂志》创刊第二期的“职教立法”栏目的开篇位置。追溯中国职教30年改革发展的历史足迹和制度建设路径，离不开职教法律法规建设的这一核心问题。这篇文章的主题、内容、作者、发表时空与当时的职教发展重大问题正好契合，这并非偶然，而是历史必然。

20世纪90年代初，我国职业教育经历了恢复发展并伴随国家的改革开放进入大力发展阶段。与经济、就业联系紧密的职业教育不仅要克服办学经费短缺的困难，还面临着经济体制改革大变局下如何走出新路的时代课题，迫切希望地方出台一些法规制度，更强烈呼唤国家职业教育法的出台。1991年，全国人大常委会将《职业教育法》列入了立法规划。在党中央和国务院的高度重视和正确领导下，在广大职教界的第一线教育实践者、各级教育管理者、研究者和中央地方相关部门共同努力下，《中华人民共和国职业教育法》终于在1996年正式颁布实施，这是中国教育发展中的一件大事，掀开了职业教育改革发展的新篇章。这部法律吸收了职业教育制度建设的成功经验，更蕴含着成千上万参与者的创新与贡献。

吴福生先生在职业教育立法前后，撰写了多篇相关文章和报告，都是教育立法研究和立法实践中具有重要价值的文献。其中，《对我国职业教育立法问题的探讨》一文是立法前进行调查研究、法案起草和征求意见阶段的代表之作。时任全国人大常委会教科文卫委员会教育研究室主任的吴福生先生，曾协调有关部门、深入一线调研，不仅亲历亲为，而且具有出色的法律理论研究能力和政策水平，他是讲述这一历史节点中国故事的最佳人选之一。

时隔30载重读这篇文章，深感文章坚持党的基本路线要求，牢牢把握“为实施科教兴国战略，发展职业教育，提高劳动者素质，促进社会主义现代化建设”这一立法宗旨；同时，它突出了改革精神，积极回应国家从计划经济转向社会主义市场经济给职业教育带来的挑战和机遇。文章简明扼要、逻辑清晰、观点鲜明，作者直面问题，提出了科学、合理的解决方案。

吴先生文章表达了他对职教立法的三个基本观点和实现这些基本观点需要着重考虑的五个问题。我们不妨以三个基本观点为主、五个问题为辅，结合当时的社会经济和教育改革背景，来观察作者的观点、依据和建设性意见。

第一个基本观点包括两个方面。首先，针对法的适用范围是否仅限于职前教育和学校教育的争议问题，吴先生提出要树立大职教观念，这部法应坚持综合性和全方位，即教育培训一体、职前职后一体。其次，针对部门分头管理政出多门的弊端，根据新修订的《教育法》规定“国家实行职业教育制度”，作者提出职教作为国家事业需要国家立法，而不是部门法，要突出中央政府和地方政府统筹管理。这个基本观点符合现代职教体系的基本特点，也适合终身学习的发展大趋势，符合我国的基本国情，这可以概括为法律定位问题。在这个基本观点上，我们需要形成共识，并证明观点的可行性。我们的职教体系构建基础如何？政府是否有足够的统筹能力？这些问题需要有确切的依据。

然而，经常被忽视的一个重要事实是，新中国成立后我国已经建立了与社会主义建设、经济发展联成一体的大批中专学校和技工学校。当时虽然处于计划经济体制下，但形成了具有行业企业办学基础的职业教育体系的“基础设施”，其硬件和软件条件与当时的产业是相配套的，并且有相当的社会影响力。这是我们发展的重要基础之一。更具优势的是，改革开放以来，党中央和国务院做出了一系列关于促进职业教育大力发展的重大决策，并取得了成功的改革成果。1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》开启了职业教育大发展的序幕。《决定》将调整中等教育结构和大力发展职业教育作为教育改革发展的重点之一，职业技术教育涵盖了专业技术人员、技术工人以及对城乡劳动者的各种教育形式。为了推动职业教育发展，全国各地相继制定了发展规划和政策措施。1991年国务院颁布《关于大力发展职业技术教育的决定》，并在1993年的《中国教育改革发展纲要》中提出了职业教育的改革发展目标和方向。

我国职业教育不仅具备了较完整的顶层设计，还进行了众多成功的改革试验。1987年，国家教育委员会与部分地方省市开展了农村教育综合改革和城市教育综合改革。农村教育综合改革主要推动中国农村教育为当地社会主义建设事业服务，提出实行农业科技教育统筹结合，以兴农项目为中心， 统筹农业推广、农业科研和农村农业教育三方面的力量，为农村社会经济发展建设服务。农村职业和成人教育在这方面发挥了重要作用，并促进了自身成长。城市教育综合改革的重点是中等及中等以下的各级各类教育，成人继续教育和岗位培训（包括高中后的短期职业技术教育培训）。开展职业技术教育和成人教育，坚持多渠道、多形式的全社会办学的体制改革。教育综合改革中，政府发挥了突出的统筹管理作用，将教育发展与改革纳入经济和社会发展的总体规划中，使教育与当地经济和社会发展互相促进。

通过以上分析，我们得出了职业教育法适应范围和属性定位可行性的证明。同时我们也看到文中第四个问题的建议，通过立法来理顺管理体制，明确国家、社会、学校在职业教育中的责任义务，以及制定职教法相关管理体制规定的坚实的理论政策与实践的基础。

第二个基本观点是，在职业教育的立法指导思想中，要立足改革、突出改革才能走出一条新路。这属于职教法的定向问题之一。作者认为，职教立法不仅是对职教改革成果的总结，更重要的使命在于为职教改革和发展开路，促进其沿着为社会主义现代化服务的方向健康发展。尽管世界上许多国家的教育改革都是先行制定法律或修法，然后再推动全面的改革，这似乎成为惯例。然而，在我国，教育政策、规划等工具通常更多地作为引领改革的工具。但是，在我国步入深化社会主义市场经济体制的改革开局之年，同时也是我国加速教育法治建设的关键时期，职业教育立法自然而然地要成为推动改革的重要手段。这一观点在现在看来似乎是理所当然的，但在当时，社会上依然存在不少人，对经济体制改革不理解，对于这种立法思路不认可，干部中甚至有相当一部分人难以接受。

作者能够满怀热情地拥抱这一历史性变革，并积极应对由此带来的机遇和挑战，实属不易。1993年《中华人民共和国宪法修正案》总纲第15条规定“国家实行社会主义市场经济”，作者敏锐地发现这标志着一个时代的开启，也会直接的影响职业教育。因此，他率先提出应该将适应社会主义市场经济的需要作为职业教育立法的一条基本原则定下来。因此，对于重点考虑的第一个问题作者建议，将适应市场经济的需要明确写进法律中。这个观点是基于宪法规定的，同时预计劳动力市场的双向选择必然会打破计划经济下职业学校“统招统分、包分配”的传统招生就业方式。劳动市场多样化需求会改变职业学校一成不变的专业设置和课程内容，因此必然引发相应的改革。为了提高职业教育的灵活性和适应性，必须培养适应劳动市场需求的人才。同时，这一指导思想要全面考虑，从社会主义精神文明的高度去认识职业教育与市场经济的关系，着眼于社会进步和人类文明，为下一代着想，为下一代负责。

职业教育与劳动就业之间存在着紧密的内在联系，形成两者间的良性互动（制度互补），有利于两者的健康发展。据此，作者提出的第二个重点问题是，应确认并固定“先培训、后就业”和“公平竞争、择优录用”的原则，将其作为国家意志，成为具有普遍约束力的行为规范。这是制定职业教育法的本质要求。1996年，职业教育法将教育法和劳动法作为立法依据，并在第三条规定：职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径。像德国这样的职教强国，拥有严格的职业资格和就业准入制度。欧盟也将职业教育与培训视为积极的劳动力市场政策。发达国家的研究表明，职业教育制度与劳动就业具有相当强的制度互补性。

在我国，劳动法的规定以及职业资格制度、劳动预备役制度等都为职业教育发展提供了空间，职业教育的普及发展也促进了农村劳动力转移就业和下岗职工转岗培训和再就业。从职教法立法以来职业教育的发展来看，无论从促进就业和改善劳动力结构的宏观效果，还是为企业和个人服务的微观效果来评估，我们国家在处理职业教育与劳动就业的关系方面都取得了较为令人满意的效果。

作者的第三个基本观点是，立法的核心问题是要改革职业教育与经济、社会发展不相适应的部分。这要求在总结过去实践经验和改革成果的基础上，使立法具有较强的针对性和适应性，同时反映了时代要求，具有时代特征。具体而言，针对性意味着法律要具体化，能解决实际问题，使职业教育相关且有效。适应性则指由于经济社会的变化，劳动市场对人才需求的变化越来越难以预测，只有使职业教育具有体系弹性和机制灵活性，才能适应不断变化的需求。这需要有一个能够调动办学主体积极性的办学管理体制和灵活有效的办学机制，同时需要必要的人力、财力和物力的资源保证以及良好的社会环境。

在问题三、四和五中，作者也都涉及了上述思考。这些思考权衡了理想的需要和现实的可能，并符合职业教育进入社会主义市场经济初级阶段的国情。例如，考虑到公共财政供给不足以及国企改革和国家机构改革等情况，以及职业教育的社会认知度不高，对职业教育的规范标准不可要求过高，尽管立法比较适应当时的时代背景和共识水平，仍难免不能尽如人意。首部职教法的颁布，为职业教育改革发展和依法治教奠定了基础，搭建了有中国特色的职业教育制度的“四梁八柱”和法律基础，成为职业教育立法发展的第一座里程碑。中央和地方均为实施该法颁布了一系列法规和规章，全面推进了职教的改革发展。然而，职业教育法的推行过程遭遇了1997年到21世纪初国企改革人员分流、国家机构改革、行业企业办学大削减和高校连续扩招等因素的影响，导致中等职业教育招生严重滑坡，法律的推行并不顺利。为此，，国务院在2002—2005年先后三次召开了全国职业教育工作会议，提出了未来十年发展目标，并对办学管理体制、经费投入和教育教学改革提出了更高要求。三个文件的贯彻及时提振了职教发展势头。

随着国家社会经济的快速发展、科技进步和人力资源的要求，需要对职业教育法进行修订和完善。2008年全国人大常委会将职教法修订列入本届任期的立法工作安排。虽然总体来看，职教法具有一定的适应性和10年左右的稳定性，也应根据需要与时俱进地不断完善。然而，由于种种原因职教法的修订一直延迟到2022年才得以完成。这一事实也说明了无论职业教育立法还是修法的艰巨性和复杂性都很突出，同时也反映出参与立法和修订的研究起草人员，包括吴福生先生在内，为此项事业作出了辛勤付出和巨大贡献。我们应该借此机会向他们致以敬意并学习他们的科学严谨态度和奉献精神。（作者系原教育部职业技术教育中心研究所副所长）